© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2013

Вместо введения. Новые задачи социальной политики

Наряду с безусловной реализацией своих традиционных задач, направленных на поддержку наиболее незащищенных групп населения, новая социальная политика должна полнее учитывать интересы тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития. Она призвана создавать комфортные условия для реализации такого потенциала и соответствовать более высоким социальным стандартам. С экономической точки зрения, это представители среднего класса, доходы и социальные установки которых позволяют им выбирать модели трудового поведения и потребления. С культурной точки зрения, это люди с высшим образованием, относящиеся к креативному классу (по меньшей мере, потенциально). Такой подход не означает отказа от борьбы с бедностью, которая остается серьезным вызовом социальной стабильности, но позволяет сбалансировать это направление усилиями, связанными с целями развития.

Именно в области человеческого капитала сосредоточены, если не брать в расчет природные богатства, основные социально-экономические преимущества России в глобальной экономике. Пока этот ресурс неосмотрительно растрачивается: Россия является поставщиком идей и мозгов для других стран. В будущем межстрановая конкуренция за людей и разрабатываемые ими новые идеи и технологии станет значительно более острой, чем конкуренция за финансовые и природные ресурсы, поэтому преодоление отставания в этих областях становится особенно актуальным.

Стратегия-2020

В. А. Мау. Человеческий капитал – вызовы для России^[1]

1. Поиск национальных приоритетов

Длившаяся с самого начала посткоммунистической истории России дискуссия о национальных приоритетах близка к своему завершению. Понимание ключевой роли для страны секторов, связанных с развитием человека (человеческого капитала, человеческого потенциала), становится практически консенсусным.

Для нашего общественного сознания это огромный шаг вперед. Во-первых, сам по себе факт широкого общественного согласия по ключевому вопросу развития страны является исключительно важным для окончательного преодоления наследия полномасштабной революции, через которую мы прошли в конце ХХ в. Революция несет в себе раскол по базовым ценностям, и преодоление этого раскола занимает очень продолжительный период времени – гораздо больший, чем собственно радикальная революционная ломка системы.

Во-вторых, и это надо подчеркнуть особо, приоритетность человеческого капитала означает, что общество осознает постиндустриальный характер стоящих перед ним вызовов, т. е. обращается в поиске модели своего развития не к прошлому, а к будущему. Действительно, еще не так давно дискуссия относительно национальных приоритетов вращалась в основном в кругу традиционных сюжетом прошлого века. Авиастроение, машиностроение, судостроение, электроника, сельское хозяйства и другие отрасли назывались политиками и экономистами в качестве приоритетов развития страны и, главное, приоритетов бюджетных расходов. Только в середине 2000-х гг. произошел разворот внимания элиты к проблемам человеческого капитала. Прежде всего речь шла об образовании и здравоохранении, к которым позднее была добавлена пенсионная система. Ключевая роль этих секторов в дальнейшем развитии России была впервые подробно обоснована Е. Гайдаром в начале 2000-х^[2]. Инициированные в 2005 г. В. Путиным и Д. Медведевым «приоритетные национальные проекты» политически закрепили эту роль.

Этот вызов не является специфически российским. Формирование современной, эффективной системы развития человеческого потенциала является актуальной проблемой для всех наиболее развитых стран современного мира. Постиндустриальные вызовы с их демографическими проблемами привели к кризису традиционного «государства всеобщего благосостояния» и поставили перед многими странами задачу глубокой трансформации их социальной сферы. Сейчас, когда процесс старения населения приобрел устойчивый характер, а спрос на социальные услуги неуклонно возрастает, необходимо создать радикально новую модель социального государства. Иными словами, Россия столкнулась не с проблемами кризиса советской социальной системы, а с гораздо более глубокой проблемой кризиса индустриального общества. Поэтому поиск и создание новой модели социальной политики относится не к области догоняющего развития, а является общей проблемой для всех развитых стран мира, к которым по этому критерию относится и Россия. Сам же крах советской системы стал результатом кризиса индустриальной системы с характерными для него институтами социального государства (welfare state).

Поэтому поиск оптимальной модели развития человеческого капитала в минимальной мере может учитывать существующий в мире опыт – эффективных систем, соответствующих современным вызовам, просто не существует. Более того, страна, которая сможет сформировать современную эффективную модель развития человеческого капитала, получит мощное преимущество в постиндустриальном мире^[3].

Традиционное (индустриальное) понимание этих секторов сводит их к отраслям социальной сферы. При всей важности их социального аспекта в современных развитых странах отрасли человеческого капитала представляют собой зону переплетения и взаимодействия не только социальных, то также фискальных, инвестиционных и политических проблем. В отличие от ситуации конца XIX и большей части XX в., образование, здравоохранение и пенсионирование касаются всего населения (и как налогоплательщика, и как потребителя соответствующих благ), причем демографический кризис еще более обостряет эту ситуацию. В результате отчисления на развитие этих отраслей становятся существенной проблемой государственного бюджета, способной подорвать финансовую стабильность любой развитой страны. Кроме того, отчисления на эти цели носят долгосрочный характер, т. е. они в значительной мере формируют инвестиционные ресурсы нации. Наконец, от эффективности функционирования этих секторов зависит политическая и социальная стабильность общества с доминированием городского населения.

Развитие человеческого капитала предполагает решение как финансовых, так и структурных проблем. Финансовые ориентиры можно измерить при сопоставлении расходов в России со странами сопоставимого или более высокого уровня экономического развития, в частности, со странами ОЭСР. При таком сопоставлении видно, что Россия расходует меньше, чем в ОЭСР, на образование примерно на 1,5–2, а на здравоохранение – на 3–4 % ВВП.

Развитие человеческого капитала предполагает решение двух крупных групп вопросов. С одной стороны, выделение дополнительных бюджетных ресурсов на поддержку работников соответствующих отраслей и групп населения. С другой стороны, осуществление структурных реформ в соответствующих секторах. Две названные группы действий неотделимы друг от друга. Было бы политически опасно и экономически неэффективно решать одну задачу при игнорировании другой. Однако риски такого развития событий весьма существенны.

Повышение зарплат врачей и учителей, инвестиции в оборудование и тому подобные финансовые решения являются предпосылкой решения ряда назревших проблем, но и не достаточным условием. Качество образовательных и медицинских услуг связано не только с уровнем оплаты, но с повышением эффективности функционирования соответствующих систем. Поэтому будет нежелательно, если реформа социального сектора завершится повышением бюджетных расходов, т. е. если первый шаг окажется и последним.

Рост финансирования без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты. Более высокая зарплата приведет не к обновлению персонала, а к консервации кадров, сохранению тех врачей и учителей, которые давно потеряли квалификацию и не станут лучше лечить и учить, даже если им поднять зарплату в сто раз. Увеличение расходов на оборудование часто приводит лишь к тому, что закупается оно по завышенным ценам и не то, которое действительно необходимо для больниц и лабораторий. Точно так же, как увеличение финансирования жилищного строительства при нынешнем уровне монополизации рынка строительных услуг ведет к взвинчиванию цен и обогащению локальных монополистов.

Словом, увеличение финансирования секторов человеческого капитала в 2000-е гг. было только первым и не самым важным шагом на пути подъема названных секторов. Институциональные реформы стоят здесь на первом месте, а за ними должны следовать и деньги. Это – первый принцип формирования современной модели развития человеческого капитала.